Результативность парламентов европейских стран: как добиться Украине положительного результата

Верховная Рада — трагикомедия или “говорильня”?

Главная роль любого парламента – проведение государственной политики страны и реализация государственной власти от имени своего народа, представителями которого являются парламентарии, занявшие кресла народных депутатов. Стало быть, высокорезультативная работа чиновников в парламенте, высшем представительном и законодательном органе государства, является процессом сложнопостигаемым и тернистым, но те страны, которым под силу организовать эффективную работу данного аппарата, достигают наивысшей цели – благополучия граждан, защиты их прав на законодательном и представительном уровнях, лоббирования интересов народа. 

Немало людей придерживаются мнения, что в компетенции парламента исключительно законодательная инициатива, но это далеко не так. Как бы то ни было этот орган власти владеет достаточно обширным спектром прав и обязанностей. Парламент как институт народного представительства имеет целый ряд полномочий: влияние на правительство (например, возможность выносить вотум недоверия правительству и осуществлять процедуру импичмента президента), разработка, принятие и выдача законов и подзаконных актов, формирование и утверждение бюджета, контроль за администрациями и советами по всей территории государства, организация работы самого парламента. 

Напомню пару слов об этимологии слова «парламент». Название этого выборного законодательного органа было заимствовано из английского parliament, а точнее старофранцузского parlement, что означает «собрание», образовавшиеся от глагола parler, что значит «говорить». Недаром ведь парламенты некоторых стран называют в народе «говорильней», да и за примером далеко ходить не надо – Верховная Рада Украины – как одна из самых красочных моделей, чья контрпродуктивность не может не ошеломлять. Открыто говоря, без какого-либо преувеличения, метафор и образов, работа отечественного органа народного волеизъявления, если, конечно, это можно так назвать, повергает в шок. В украинских политических кругах ничего, кроме как популизма, непрофессионализма и профессиональной непригодности, бездействия, девиантной депутатской аддикции к народным деньгам, к моему огромному сожалению, не встретишь. Как следствие: эксцесс в украинском обществе, недоверие граждан к своим избранникам, низкий уровень как политической жизни Украины, так и жизни страны в целом. 

Верховная Рада Украины — это украинская трагикомедия, персонажи которой — депутаты, а зритель — сам народ, впрочем он же и автор произведения. Невозможно не заметить, что вот уже на протяжении 30 лет деятели ВРУ, представляя верховный демократический институт власти, не сумели превратить это место в свет демократии, а вместо этого собрались в вавилонское столпотворение. 422 народных избранника хорошо «кормятся» за счет народа, при этом демонстрируя низкое качество работы и уйму невыполненных обещаний. Неужто гоже нашему славному украинскому народу, в генах которого течет честность и трудолюбие, так халатно относиться к своим рабочим обязанностям? Пожалуй, «потом и кровью» отечественные парламентарии могут только отмывать деньги, находясь у верхушки кормушки власти, а отсюда следует понимать, что в приоритете не демократические свершения во благо каждого гражданина, а желание личной наживы во имя личного кошелька. Недобросовестность по отношению к депутатским обязанностям способствует низкой результативности парламента. 

Рейтинг Индекса благополучия-2020 от Legatume Institute — Украина пасет задних

Не секрет, что многие европейские страны имеют более прогрессивные национальные парламенты. Низкий уровень политических элит — низкий уровень жизни в стране. Норвегия, Ирландия и Швейцария возглавили рейтинг стран по уровню благосостояния в 2020 году от Legatume Institute. В мировом рейтинге благосостояния Украина поднялась на 4 позиции, однако остается последней среди стран Восточной Европы. Наша страна заняла 92 место среди 167 стран. В общем рейтинге Украина разместилась между Кыргызстаном и Гайаной (Южная Америка), которые на 90 и 91 местах соответственно, и Сальвадором и Турцией (93 и 94 места соответственно). Исследования данных по Индексу благополучия позволяют построить исчерпывающую картину процветания во всех институциональных, экономических и социальных аспектах. Одним из индикаторов исследования является область государственной сферы управления и наделенные полномочиями люди, то есть значимость высшего представительного и законодательного органа государства очень ценна.

Механизмы оценки эффективности парламента: почему в Украине все плохо?

Оценка эффективности работы представителей законодательной власти — актуальный вопрос для многих развитых стран. Если выйти за рамки Европы и перейти к реализации этого вопроса в США, то там существует исследовательский проект оценки законодательной эффективности конгрессменов — thelawmakers.org. Данный проект занимается оценкой каждого законодательного акта, выделяя второстепенные, важные и фундаментальные законопроекты. 

В Украине ситуация обстоит иначе: главный индикатор эффективности работы парламента — отношение принятых законопроектов к общему числу инициированных. По данным аппарата ВР, всего за каденцию Верховной Рады Украины XIII созыва парламентарии зарегистрировали 6465 законопроектов, рассмотрели 3515, при этом было принято всего 987 законов. В гражданской сети ОПОРА насчитали всего 13677 законодательных инициатив: кроме депутатов (83.6%), законопроекты регистрировал Кабмин — 1063 (13.8%) и Президент — 197 (2.6%). Говоря другими словами, индикатор эффективности украинского парламента составляет 0,28: на 1 принятый закон приходится 3 рассмотренных. 

Если речь идет о количестве правок, которые депутаты подают во время рассмотрения тех или иных законопроектов, то украинские политики не отстают и активно пользуются правом внесения правки, а иногда и не одной. Например, «Антиколомойский» законопроект побил все рекорды: более 16000 правок, 6000 из которых подал 1 человек — внефракционный нардеп Антон Поляков. Для сравнения, углубимся в историю украинского законодательства:

• 5700 поправок поступило к проекту Конституции;
• 4400 правок было в проектах Избирательного кодекса;
• 4000 поправок — рынок земли;
• 3400 поправок — законопроект процессуальных кодексов;
• 2500 правок были сделаны в «Покупай у олигархов» (официальное название «покупай украинское»);
• 2000 — языковой закон.

Когда депутаты вносят такое огромное количество правок — срок рассмотрения и принятия законопроекта намного увеличивается. Но причинами, что имеют влияние на скорость принятия законопроектов, могут быть: политический авторитет автора (инициатора) законопроекта, его отношения с главой комитета (исполнителем), имидж партии, актуальность вопроса, затронутого в законопроекте и т.д.

Возраст депутатов — возможно, причина и в этом?

А сейчас простой, но насущный вопрос: возраст парламентария имеет значение? Как говорится, любви все возрасты покорны, а в украинском парламенте от мала до велика. Если говорить про возрастной портрет парламента, то в Верховной Раде IX созыва работают 17 народных депутатов, которым от 21 до 30 лет; 121 народному избраннику от 31 до 45 лет; 58 парламентариям от 46 до 60. Также в Верховной Раде работают трое народных избранников, которым более 60 лет. Самому молодому депутату Святославу Юрашу 23 года, а самому старшему депутату Юрию Иоффе — 78. Средний возраст депутата в нынешнем составе парламента — 41 год, и в целом он снизился на 7,4 года по сравнению с предыдущим созывом парламента. 

Самой молодой партией оказалась «Слуга народа», а самой старшей  — «Батькивщина». Средний возраст нардепа среди партии и самовыдвиженцев:

• «Слуга народа» — 37,6 лет;
• «Голос» — 38 лет;
• «Европейская солидарность»  — 46,7 лет;
• Самовыдвиженцы и другие партии — 46,8 лет;
• «Оппозиционная платформа — За жизнь  — 48,8 лет;
• «Батькивщина» — 49,8 лет.

Привлечение молодежи к политическому процессу — тренд современности. В Европе молодые люди все больше и больше занимают выборные должности и руководят политическими силами. Наибольшее обновление наблюдается в рядах правых партий, популистов и «зеленых», также спросом молодежи на должностных постах пользуются традиционные политсилы. 

В парламенте консервативной Британии одним из членов является молодая 20-летняя Мэри Блек, чем не пример? Девушка уже удостоилась неофициального звания — Baby of the House. Однако не только Великобритания, но и Швеция может похвастаться своим успехом. В далеком 2010 году самым молодым депутатом в мире стал 18-летний парень, получивший мандат в таком юном возрасте. В действующем составе шведского парламента самому молодому депутату — 22. В Италии лидером одной из коалиционных партий — популистского «Движения 5 звезд» — является 33-летний Луиджи ди Майо. В возрасте 26 лет он был избран в Палату депутатов и стал одним из 4 заместителей спикера, самым молодым политиком на этом посту в истории Италии, а год спустя лично возглавил партию. Сейчас ди Майо — министр иностранных дел. 

В Европейском парламенте возрастной рекорд побила 21-летняя Кира Петер-Хансен из Дании. При избрании на выборах она все еще училась в университете. Петер-Хансен стала евродепутатом от партии «Зеленых» и вошла во фракцию «Зеленые — Европейский свободный альянс». Средний возраст евродепутатов пока остается достаточно высоким — примерно 50 лет, но с последними тенденциями, безусловно, парламент «молодеет». Предел еще не достигнут: в большинстве стран ЕС разрешено баллотироваться в депутаты с 18-летнего возраста. Наиболее консервативными в этом плане являются Литва, Румыния, Италия и Греция, где этот порог составляет 25 лет. 

Оценить эффективность работы новоизбранных молодых депутатов пока не получится, но опыт других стран показывает: те страны, где еще 5—10 лет назад начали выбирать не только зрелых, но и ультрамолодых политиков, не отказались от этого подхода.

Заработная плата парламентариев — много или мало?

Предлагаю поднять самую пикантную тему — тему заработной платы парламентариев. Но напомню, что народ делегировал парламенту возможность законодательной инициативы и контроля правительства, а никак не апробировать население путем денежных трат и сверхпремий. Пока один гражданин пишет петицию о том, чтобы зарплата депутата Верховной Рады Украины не превышала двух минимальных зарплат, чиновники делают наоборот. Пятизначные, а иногда и шестизначные суммы получают народные избранники за свою «плодотворную» работу, и суммы эти превышают среднюю зарплату в стране в 100 и более раз. В Украине с 1 января 2020 года депутатам Верховной Рады и работникам министерств увеличили зарплату от 2 до 5 раз по сравнению с 2019 годом, и на тот промежуток времени она составляла более 100 тысяч гривен. Увидев умопомрачительную новость о повышении зарплат верховного аппарата, можно предположить, что эпоха бедности в Украине закончилась и наступил период экономического подъема, но отвечает ли это современным реалиям? 

Украинские парламентарии в конце 2017 года приняли Постановление № 7172, которое утвердило размер заработной платы. Расчёт ежемесячного дохода каждого депутата ВР Украины рассчитывается от прожиточного минимума, который на середину 2021 г. составляет 2 197 гривен. Исходя из этого и делался расчёт зарплаты парламентариев. Больше всего получал спикер Рады — 21 324 гривен в месяц, а его первый заместитель — 20 400 гривен.

Другие зарплаты депутатов в Верховной Раде Украины:

• заместитель главы парламента — 19,5 тыс. грн;
• руководитель комитета — около 19 тыс. грн;
• первый заместитель и заместители глав комитетов — 18,3 тыс. грн;
• члены комитетов — около 17,8 тыс. грн;
• помощники-консультанты депутатов — 44 тыс. грн.

Для депутатов, избранных в Верховную Раду Украины в областях страны, начисление ежемесячной оплаты идёт по-другому. Во-первых, они получали в 2020 г. 650 гривен в день. Во-вторых, компенсация за жильё в год составляла 237 тыс. грн. В 2020 году народные избранники в Раду ежемесячно на руки получали больше 28 тыс. грн. «Грязными» парламентарии Украины зарабатывали около 36 тыс. грн. Один депутат Верховной Рады обходится государственному бюджету от 100 до 150 тыс. грн — дороговато, однако. Парламентарии IX созыва (по результатам выборов в июле 2019 г.) получали от 19 до 59,5 тыс. гривен. Спикер Верховной Рады Дмитрий Разумков получил в августе 2020 года больше 50,5 тыс. грн, первый вице-спикер Руслан Стефанчук – 59,3 тыс. грн, второй вице-спикер Елена Кондратюк — 49,8 тыс.

Украинские избранники парламента всё время смотрят в сторону европейских государств и сравнивают свой ежемесячный доход с депутатами Германии, Италии, Британии. В Италии парламентарии в год получают 175 тыс. евро, что равно пяти зарплатам работников бюджетных предприятий. При этом депутаты сами платят за аренду своего жилья в Риме. В Австрии, Франции, Нидерландах, Ирландии, Финляндии, Германии депутаты за свою работу получают 7 тыс. евро в месяц. Польские слуги народа получают 2,2 тыс. евро, в Эстонии — около 3,5 тыс. евро, в Греции — чуть больше 5 тыс. 

(Не)посещаемость пленарных заседаний как очередной фактор антиэффективности Верховной Рады

Комитет избирателей Украины сообщает, что среди фракций Верховной Рады самые высокие показатели посещаемости у «Слуги народа» и «Европейской солидарности». В среднем на заседаниях присутствовали 378 народных депутатов, или 89% от текущего состава Верховной Рады. Среди этого количества приблизительно 92% депутатов были из «Слуги народа» и 87% депутатов — «ЕС». Также высокие показатели у фракции «Голос» — 86%. 

«В целом показатели посещаемости остаются высокими, однако они несколько ухудшились по сравнению с предыдущим месяцем. В частности, несколько ухудшилась динамика посещения у ВО «Батькивщина» (9% посещаемости), «Голоса» (8%), ОПЗЖ (-5%) и «Слуги народа» (-2%). У «Европейской солидарности» показатели посещаемости остались прежними, то есть процент депутатов, которые посещали заседания в сентябре и октябре не изменился», — отметил глава КИУ Алексей Кошель. 

Больше всего пленарных заседаний пропустили народные депутаты группы «За майбутнє» — в среднем в течение 2020 года на пленарные заседания приходили меньше половины депутатов группы — 46%.

Согласно данным ЕС, посещаемость заседаний Европарламента держится ниже 50%. Хоть в руках этих людей и судьба европейского проекта, как видим, посещаемость не превысила и половины от общего количества депутатов. Депутаты-прогульщики встречаются не только в Украине или Швейцарии, такие есть даже в дисциплинированной Германии, а уж российские думцы давно уже стали легендой в плане своего законотворческого «рвения». 

Однако сравнивать напрямую посещаемость депутатов в разных странах очень трудно, если вообще возможно. Каждая страна имеет свой политическое устройство и структуру управления государством, заложенную исторически.

Например, по мнению Сары Бютикофер, следует «учитывать, что швейцарский парламент работает только четыре раза в год по три недели, в то время как парламенты других стран работают в гораздо более плотном режиме. Во-вторых, необходимо отличать «рабочие» парламенты от парламентов, которые являются «местами для дискуссий». 

В парламентах первого типа (к ним, кроме швейцарского, относятся германский Бундестаг, Конгресс США и Европарламент) все основные документы, включая тексты законопроектов, разрабатываются в профильных подготовительных комитетах и комиссиях, а собственно парламентские дебаты по ним играют чисто информационную роль и дают партиям и фракциям возможность лишний раз позиционировать себя в глазах избирателей. В парламентах второго типа (к нему относится Палата общин в Великобритании) как раз ведутся дебаты по основным положениям законопроектов, а потому такие дискуссии, а значит и присутствие на них депутатов, куда более важны для общества.

Существует ли в мире “спокойный парламент”?

Несколько лет назад британским изданием WU News при участии лондонского Института мировой политологии и конфликтологии им. Генри Джонатана Пима (Henry J. Pym) был составлен рейтинг конфликтности парламентов. Несмотря на периодические конфликты в Верховной Раде, украинский парламент все же вошел в десятку самых спокойных в мире и занял там довольно высокое 8-е место. Сообщается, что Украина обогнала на одну позицию соседнюю Беларусь. Также рядом разместились такие страны как Косово (10), Кения (12), Матобо (13). А вот в лидерах (как и в прошлые два года) остается Норвегия, а «в спину ей дышат» депутаты парламентов Австралии и Саудовской Аравии. Во время исследования использовался так называемый «принцип Питера Гриффина», согласно которому средние данные по количеству инцидентов в парламенте умножались на его КПД и делились на количество депутатов. Таким образом, можно было изучить вопрос конфликтности парламента.

Центральный аспект парламентской жизни — дискуссии и обсуждения. У каждой партии есть свои приоритеты в отношении политики, законодательства и бюджетных ассигнований для удовлетворения потребностей своих избирателей. Но насколько эффективно работают парламентарии, и какой результат виден в итоге? Это зависит не от одних лишь приоритетов, а в основном от политической модели поведения парламентария в той или иной стране, если Украине предначартана  низкая эффективность парламента, то, увы, спасение утопающих — дело рук самих утопающих.

Автор: Анне Быкова, политтехнолог