Carnegie: Реформирование и сопротивление: украинский селективный подход (перевод)
Перевод статьи, опубликованной 20 января на сайте Carnegie.
Складывается впечатление, что преобладающий после революции подход «победитель получает все» теперь является главной характеристикой украинского государства. Избранные олигархи во власти, избирательное правосудие (чтобы держать других на расстоянии), избирательное реформирование, когда это совпадает с личными интересами или же, когда давление общества и западных стран слишком сильно, избирательный процесс деолигархизации. Российская угроза – единственная причина, по которой такое селективное государство терпит народ и поддерживает Запад.
Те, кто питал большие надежды, теперь разочарованы. Даже без Крыма и Донбасса постреволюционная Украина погрязла в трясине политической безнаказанности и олигархических разборок. Центральная власть очень слаба, а общество более не питает иллюзий.
Те же, кто ожидал меньшего, могут заметить, что Украина, несмотря на все трудности, выжила как государство. Более того, сотни мелких начинаний в процессе реформирования медленно, но уверенно сдвигают ситуацию с мертвой точки. Но хотя для оптимизма есть основания, оценка реформ, проведенная Carnegie’s Ukraine Reform Monitor, показывает, что картина, в лучшем случае, смешанная.
Восстановление под угрозой
Наиболее заметного прогресса Украина достигла в стабилизации финансовой сферы. Речь идет, в первую очередь, об институциональных реформах НБУ, новой фискальной политике, умеренном снижении государственных расходов, стабилизационной программе МВФ и соглашении с частными кредиторами. Рейтинговые агентства повысили уровень государства. Оценка Fitch – «ССС», Moody's, в свою очередь, повысил суверенный рейтинг с Са до Саа3. Приток капитала в Украину увеличился на 34,1%, составив $2,55 млрд. (январь-сентябрь 2015 года), против 40,7% снижения оттока в предыдущем году – $526 млн. ($888 млн. в прошлом году). Некоторые признаки выглядят весьма обещающими, делая перспективу восстановления экономики не такой уж туманной. ВВП в третьем квартале показал 7% сокращения по сравнению с предыдущим годом. Это хороший знак, учитывая, что показатели второго квартала показали 14,7% спада. НБУ прогнозирует 2,4% роста в 2016 году.
Тем не менее, восстановлению экономики могут помешать противоречивая налоговая реформа и конфликт вокруг государственного бюджета на 2016 год. В то время как за рубежом макроэкономические результаты рассматриваются как позитивные, рядовые украинцы сталкиваются с совсем другой реальностью. Реальная заработная плата составляет четверть от уровня 2014 года, а средняя зарплата упала до $186. По оценкам ООН, 80% украинцев в данный момент живут на менее чем $5/день. В зимний период политическая терпимость украинцев оказывается под сомнением, хотя растущий теневой сектор (58% экономики) благоприятствует выживанию.
Также заметны скромные успехи в энергетическом секторе – деятельность стала более прозрачной, а потребление газа уменьшилось. Снижение зависимости от России и большая энергетическая безопасность стали результатом реверса газа из ЕС. Хотя судьба пакета законов об улучшении ситуации в энергетическом секторе находится под вопросом, а большинство энергетических активов находятся под контролем олигархов. Ценообразование определяют требования МВФ, но обществу не объясняют необходимость и пользу модернизации энергетической сферы. Субсидии не предоставляются непосредственно домохозяйствам. Их получает государственная компания Нафтогаз. Прозрачное регулирование и рыночная конкуренция отсутствуют. Украинцы же в это время платят на 450% больше. Энергоэффективность не является приоритетом и это просто шокирует, если учитывать тот факт, что 20% стоимости ВВП обеспечивает именно потребление нефти и газа.
Половинчатые реформы
Украинская армия стала одной из крупнейших военных сил в Европе. Количество солдат увеличилось с 146000 до 280000 человек. Расходы на обеспечение безопасности в 2016 году составят 5% ВВП ($4 млрд.). Появилась новая система закупок, но уровень коррумпированности армии, даже в зоне боевых действий, очень высок. Официальные данные свидетельствуют, что 30% смертей происходят за пределами поля боя, что указывает на неумелое командование и некомпетентное руководство. Украина потеряла значительную часть воздушных (в конфликте на Донбассе) и морских (после аннексии Крыма) мощностей, а целостность вооруженных сил (армия, Национальная гвардия, добровольческие батальоны) остается открытым вопросом.
Децентрализация технически продвинулась в прошлом году. Местные органы власти были усилены. Тем не менее, более систематический подход, в частности с точки зрения политического аспекта процесса, остается нерешенным и зависит от динамики конфликта на востоке страны. Консенсус по поводу политической системы Украины и разделения полномочий, при котором страна не канет в небытие, до сих пор не достигнут.
Политическая легитимность была восстановлена с помощью президентских и парламентских выборов. Политический плюрализм и конкуренция, отличающие Украину от России, по-прежнему существуют. Тем не менее, признаки запугивания и авторитарного злоупотребления административным ресурсом все-таки присутствуют. Судя по явке, недавние местные выборы только доказали, что украинцы по горло сыты правящим классом. Они считают, что реформы не отвечают тем фундаментальным аспектам политической и социальной системы, за которую украинцы боролись на Майдане. Поправки к Конституции, закрепляющие децентрализацию, и предложенная судебная реформа являются лишь половинчатыми мерами, направленными на сохранение привычного статус-кво между правящей элитой и обществом.
Неотъемлемой частью этого общественного устройства является безнаказанность элит. Громкие аресты деятелей времен Януковича, таких как Елена Лукаш (экс-министр юстиции) и неспособность расследовать коррумпированность нынешних политических союзников доказывает, что неуважение к верховенству права остается стандартной практикой. Решения по делам, связанным с коррупцией, а также правоохранительные органы, судебная система и силовые структуры контролируются и зависят от политиков. Но если при Януковиче правил один клан, то сейчас – несколько.
Основные препятствия
Некоторые похожие, но не идентичные шаги делаются в направлении борьбы с коррупцией. К примеру, аутсорсинг некоторых дел, связанных с наркоторговлей. Правительство, в основном, предпринимает риторические действия, когда дело доходит до борьбы с коррупцией. На пути создания специального независимого института, который бы этим занимался, слишком много проволочек. В отчете OECD сказано, что основа новой антикоррупционной структуры значительно улучшила правовую систему. Тем не менее, доля государственных контрактов, которые заключается в условиях отсутствия конкуренции, до сих пор очень высока и даже находится на подъёме. Одним из примеров провалов правоохранительной системы является неспособность вернуть активы, якобы украденные при режиме Януковича.
Недавнее исследование, проведенное неправительственной американской организацией Pact, базирующейся в Украине, показывает медленное снижение количества людей, страдающих от коррупции и значительное снижение добровольных взяток. Также исследование подчеркнуло, что коррупция связана с институциями, которые находятся в центре внимания СМИ, такими как прокуратура и суды. Улучшение информированности населения о коррупции и желание бороться с ней необязательно переходят в действия. Таким образом, если даже старая централизованная коррумпированная система исчезла, схемы откатов остались и стали «децентрализованными».
Опросы общественного мнения показали, что общество не верит в успешность реформ (верят только 30%), а главными препятствиями считает правительство и олигархов. Основными причинами социально-экономического кризиса респонденты назвали: 72% – коррупция, 54% – контроль олигархов над экономикой, 47% также отметили некомпетентность правительства, а 34% полагают, что причиной является отсутствие экономической стратегии. Тем не менее, только 30% считают конфликт на Донбассе главным препятствием на пути реформ.
Но в текущей социальной, экономической и политической обстановке украинцев больше волнует собственное выживание, а не реформирование страны. Очень занимательно, что ни правительство, ни гражданские организации не делают приоритетной ту сферу, которую граждане назвали в опросах очень важной – здравоохранение. Согласно Democratic Initiatives Foundation, «каждый третий украинец больше не может терпеть дальнейшее снижение уровня жизни из-за материального положения» и «каждый четвертый не верит в успешность реформ». Эти цифры должны стать серьезным предупреждением для властей.
В The Carnegie Endowment’s пришли к выводу, что реформы нижнего уровня, несомненно, повлияли на прогресс. После того, как Россия ответила на события на Майдане аннексией Крыма и поддержкой вооруженного сопротивления на Донбассе, Украина оказалась меж двух огней – реформ и войны. Политическая и судебная реформы были приостановлены с началом войны на Донбассе, которая стала горьким наследием революционной саги. Реформы пострадали от половинчатых мер, плохой коммуникации и координации. Между тем, украинский бюрократический аппарат, заинтересованный в откатах, остается в оппозиции к реформам.
Богатство олигархов уменьшилось, но они все еще часть системы, а их неформальное влияние все еще сильно. Почти все из них понесли значительные потери. Многие их них находятся в ловушке затяжных переговоров о реструктуризации долгов с кредиторами. Тем не менее, признаков того, что они поддержат модернизацию государства все еще нет. Но они точно продолжат бороться за свои интересы. В особенности Петр Порошенко – президент Украины, который не сколотил свое состояние с помощью «классических» схем и расширяет свою бизнес-империю, несмотря на свои предвыборные обещания. Согласно одной украинской газете, лишь ему одному удалось увеличить свой капитал после революции.
Без согласия
Никаких сомнений, коррупция является главной угрозой для национальной безопасности Украины. Отсутствие равенства перед законом подрывает государственные институции и ограничивает способность правительства выполнять свои обязательства и строить доверительные отношения с обществом. Эти реформы не должны трактоваться Западом как украинское «искусство возможного», а только как срочная необходимость, независимо от того, насколько реальна или преувеличена российская угроза.
Внутренние политические риски остаются весьма серьезными, а гражданское общество все больше поддерживает «радикальные» реформы. Среди активистов растет недовольство дисфунцкиональностью политиков, которые упорно верны старой системе и старым привычкам. Гражданское неповиновение становится насильственным, как это было в случае блокады крымскими татарами Крымского полуострова. В городе Кривой Рог противники избранного мэра Юрия Вилкула угрожают властям «народной силой» после «оккупации» местного совета. Олигархи консолидируют свои силы, опасаясь, что могут потерять еще больше власти, поддерживая новые лица, что, скорее всего, приведет к еще большей политической раздробленности.
В то же время, Киев едва успевает за этими событиями. Политика «тушения пожаров», проводимая Порошенко, не представляет комплексного политического виденья, хотя и обеспечивает постоянную безнаказанность в обмен на политическую лояльность. Политическое наследие революции не спровоцировало реформирование страны к этому времени, но, после вмешательства России, поддерживает деление между большинством (победители) и меньшинством (бывшие руководители страны).
Пришло время и Западу взять на вооружение селективную стратегию. Реформирование продвигается медленно, потому что реформаторы в меньшинстве. Стратегия меньшинства может помочь: постепенные изменения по ключевым приоритетам вместе с коммуникацией и образовательным процессом в обществе, дабы вернуть доверие разочарованных украинцев. Вместо того, чтобы полагаться на отдельных людей, процесс должен сосредоточиться на постепенном реформировании государственных институций. Неотъемлемой частью этого процесса должна стать образовательная реформа, необходимая для развития нового, европейского поколения. Это может уменьшить сопротивление, большей части населения нужно больше времени, чтобы принять изменения.
Экономические проблемы Украины недооценены и не так поняты. Запад должен понять, что стране явно не хватает экономической траектории, которая бы спровоцировала модернизацию. Модернизация требует гораздо большей помощи. Для предоставления большей помощи нужно более прозрачное, подотчетное и эффективное государство, а также более благоприятный бизнес-климат – то есть то, к чему должны привести реформы. И пока на Западе нет ни ресурсов, ни политической воли, а реформы в Украине будут протекать медленно – страна, вероятно, будет просто держаться на плаву.
The European Neighbourhood Policy обозначили экономическое развитие и создание рабочих мест как приоритет номер один для Украины. ЕС создал несколько институций, чтобы помочь Украине в этом – Advisory Mission to Civilian Security Sector Reform (EUAM) и Ukraine Support Group. Тем не менее, они должны работать лучше. Если не провести внутренние реформы, Запад получит то, за что он платил: хрупкое и несостоявшийся государство, которое отвернулось от России.
Фото: profi-forex.org
